shkolageo.ru 1 2 3


ПРОЕКТ

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ


ФИНАНСЫ И


УПРАВЛЕНИЕ”



СЕРИЯ РЕФЕРАТОВ


СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В УСЛОВИЯХ ОГРАНИЧЕННОГО БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ


Под редакцией Р. АГРАНОФФА


Вашингтон, 1983 г.


20


Москва 1996


Реферирование книги выполнено по инициативе

RTI (Рисерч Трайэнгл Инститьют) и Мэрии Москвы

в рамках проекта

«Муниципальные финансы и управление».


Финансирование осуществлено

Агентством международного развития США

по контракту с

Research Triangle Institute,

штат Северная Каролина, 27709, США


HUMAN SERVICES ON A LIMITED BUDGET

EDITET BY R. AGRANOFF


Washington, 1983.


(228 p.)


В книге исследуется социальная политика американского государства. Анализируются динамика и факторы, влияющие на децентрализацию управления сферы социальных услуг, роль местных правительств в осуществлении основных социальных программ. Рассматриваются проблемы финансирования социальной сферы, установления платы за социальные услуги, передачи контрактов на предоставление услуг, а также повышение производительности в этой сфере.


Авторы реферата: к.э.н. Зарецкая С. Л.,

к.э.н. Капранова Л. Д.


ЧАСТЬ I

МЕСТНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО:

ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ.


Р. АГРАНОФФ


МЕСТНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО И СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ:

ВОЗРАСТАНИЕ РОЛИ УПРАВЛЕНИЯ

Социальная политика является одним из важнейших направлений внутренней политики государства в США, а управление системой предоставления социальных услуг стало особенно важным в последние годы в связи со значительным расширением этой сферы и необходимостью ее финансирования в возрастающих масштабах. Начиная с 60-х годов, социальные программы, охватывавшие значительную часть населения США, позволяли смягчать наиболее острые социальные проблемы. Доля социальных расходов в валовом национальном продукте страны к середине 80-х годов составила почти 20%. В системе предоставления социальных услуг населению задействовано 80 тыс. правительственных учреждений, а также значительное число бесприбыльных частных организаций, общественных объединений.


В 80-е годы в связи со значительным сокращением ассигнованиях по ряду программ необходимо было выделить приоритетные направления финансирования, что вызывало особые затруднения в условиях усложнения структуры программ и привлечения к их управлению всех уровней власти, независимых агентств, частных неправительственных организаций. Особые трудности возникли на местном уровне, где ощущался постоянный дефицит местных бюджетов. Именно здесь усиливалось давление на управленческие структуры со стороны особенно нуждающихся в социальной защите групп населения (безработных, инвалидов, пожилых, бездомных).

В условиях роста сферы социальных услуг, охватившей значительную долю нуждающегося населения, необходимо было разработать общую стратегию развития этой сферы, создать определенные организационные структуры, расширить финансирование, сделав его адекватным тем целям, которые были провозглашены в обществе.

Исторически основные функции по социальному регулированию осуществляли власти штатов, графств и муниципалитетов. Вплоть до “Великой депрессии” 1929 - 1933 гг. и начала “Нового курса” Рузвельта низовые эшелоны власти оставались решающим звеном государственного финансирования и регулирования в этой области. Они выполняли свои функции независимо от федерального правительства. Однако в этот период, несмотря на административно-территориальную раздробленность США, прокладывали себе дорогу централистские тенденции, в частности через формирование общенационального рынка труда и капитала, создание надштатных регулирующих органов, интеграцию хозяйственных функций. Накопившийся груз социальных проблем со всей очевидностью и ясностью поставил вопрос о срочной мобилизации средств государственного регулирования на федеральном уровне. В период “Нового курса” Рузвельта произошло расширение масштабов государственного вмешательства в экономику и хозяйственную сферу, а в рамках федерального правительства были сконцентрированы важнейшие бюджетные, административные и управленческие рычаги и ресурсы. Неспособность правительств штатов решить многие проблемы привела к возникновению мощной “централистской” волны. Были введены значительные ограничения на расходование средств и деятельность агентств и юрисдикций, получающих средства из федерального бюджета. В период “Нового курса” закладывались основы принципиально новой формы фискальных отношений Вашингтона, штатов и местных органов власти. Одновременно происходила разработка и внедрение новых по масштабам и стандартам услуг. Особенно быстро этот процесс развивался в условиях стремительного роста населения городов.


Развитие системы федеральных субсидий имело целью не только вывести местную казну из состояния финансового кризиса, но и использовать ресурсы федерального бюджета для решения общенациональных проблем. Установление финансовой взаимозависимости всех уровней власти ознаменовало начало постепенного процесса их сращивания и вертикальной интеграции. В рамках этого процесса формировался и менялся баланс полномочий федерального правительства, штатов и местных органов власти в вопросах предоставления социальных услуг населению.

В 50-60-е годы происходит дальнейший рост взаимосвязи различных уровней государственной власти, хотя одновременно усиливались позиции штатов и местных органов власти ввиду “увеличения спроса” в условиях научно-технической революции на такие виды государственных услуг, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Федеральное правительство стало важнейшим инициатором социальных программ, хотя местные органы власти и оставались основным элементом осуществления этих программ, будучи тесно связанными с Вашингтоном системой субсидий. Возрастала роль местных органов власти, которые лучше всего знали специфику своего развития, а, получив средства в виде блоковых субсидий по программам городского развития, приобрели еще и свободу их использования в соответствии с местными потребностями. С принятием Закона “Об общем разделении доходов” 1972 г. (General revenue sharing) местные органы власти получали дополнительные средства на неоговоренных условиях их использования. Их самостоятельность стала возрастать, и в первую очередь в формировании и использовании местных бюджетов. Местные органы власти применяли следующие подходы в процессе совершенствования механизма управления: регулирование и дерегулирование хозяйственной деятельности и сферы социальных услуг; реформирование системы управления; сотрудничество с частным сектором; стимулирование опоры на собственные силы; защита собственных прав и отстаивание своих интересов.

В 80-е годы помощь федерального правительства штатам и местным органам власти впервые после окончания второй мировой войны начала сокращаться, одновременно штатам и местным органам власти передавалась значительная часть функций по социальному обеспечению и в сфере предоставления социальных услуг. Однако в этот период наблюдалось значительное урезание федеральных программ социального финансирования и сокращение помощи местным органам власти. Развитие местных целевых субсидий происходило в соответствии с концепцией решения национальных проблем и при максимальном участии правительств штатов и местных органов власти. Сужались регулирующие функции со стороны федерального правительства. Целевые субсидии, выделяемые по программам финансирования социальных услуг, объединялись в блоковые субсидии, использование которых практически не оговаривалось никакими условиями со стороны федерального правительства. Сократилось число федеральных агентств, выполнявших регулирующие функции по проведению политики федерального правительства на местах. Развивалась кооперация государственных структур и частного сектора в процессе предоставления ими услуг населению, причем не только по лини их финансирования, но и при разработке стратегии развития на местах. Именно на местном уровне в результате объединения усилий местных правительств проводится огромная работа по налаживанию совместно с частным сектором системы предоставления услуг особенно нуждающимся слоям населения.


Меняется система управления сферой услуг на уровне отдельных юрисдикций: устанавливаются приоритеты развития, проводится перераспределение ресурсов, оценивается влияние проводимой политики на положение в этой сфере и юридическая правомочность предпринимаемых мер. Местные правительства выступают проводниками политики по предоставлению услуг населению. Они непосредственно участвуют в этом процессе и осуществляют общее руководство социальными программами, координируют и планируют совместную деятельность в этой сфере с другими административными единицами, поддерживая постоянные деловые контакты с соответствующими агентствами и комитетами, заключая с ними контракты на предоставление услуг, используя деятельность совместных служб по мониторингу и аудиту.


ДЖ. ХАНСЕН


РОЛЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА В АМЕРИКАНСКОЙ СИСТЕМЕ

СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ


США формировались как сильное децентрализованное государство. Конституция США и конституции штатов регулируют полномочия федерального правительства и правительств штатов. Исторически основные функции по социальному регулированию государство передало властям штатов, графств и муниципалитетов. Графства и муниципалитеты были решающим звеном финансирования и предоставления социальных услуг местному населению вплоть до “Великой депрессии”1929-1933 гг. и начала “Нового курса” Рузвельта, когда только федеральное правительство могло решить местные проблемы, с которыми столкнулись американцы в условиях разразившегося экономического кризиса. В 30-е годы были введены такие важные формы социального обеспечения, как страхование по безработице и пенсионное обеспечение. Впоследствии были приняты и другие программы: обеспечение дополнительного дохода, “Медикейд” и “Медикэр”, помощь нуждающимся семьям с детьми, продовольственная помощь, жилищные субсидии и некоторые другие.

В настоящее время в сфере социального обеспечения федеральное правительство выполняет следующие функции: 1. финансирует и реализует значительное число программ, в том числе и такие масштабные по охвату населения программы, как программы социального страхования; 2. через систему субсидий из бюджета стимулирует низовые эшелоны власти к разработке и реализации различных программ социального обеспечения; 3. направляет финансовые средства штатам и местным органам власти и играет ключевую роль в определении приоритетов финансирования; 4. устанавливает минимальный допустимый уровень выплат по программам, осуществляемым на уровне штатов. Но, если федеральное правительство формирует структуру программ социального обеспечения, то правительства штатов занимаются непосредственным осуществлением этих программ и устанавливают нормативы, по которым определяются получатели выплат по программам и максимальный уровень выплат. Правительства штатов разрабатывают, финансируют и реализуют свои собственные программы социального обеспечения, среди которых наиболее крупная - программа пособий по безработице. Целый ряд программ разрабатывается и осуществляется федеральным правительством совместно с правительствами штатов и местными органами власти. Департаменты социального обеспечения, действующие в структуре правительств штатов, разрабатывают правила и установки по реализации программ социального обеспечения, осуществляют общий надзор за выполнением этих правил и установок местными органами управления. Департаменты социального обеспечения местных органов управления, которые функционируют преимущественно на уровне графств, руководят программами, осуществляемыми на этом уровне в соответствии с действующим законодательствами штатов.


В 80-е годы федеральное правительство начало проявлять определенные попытки сдерживания федерализации социальных расходов, а также сохранения и расширения за местными органами власти ответственности за их финансирование, тем самым превратив местные органы власти в своеобразных ответчиков за успехи или неудачи реализации социальных программ, принятых федеральным правительством.

Роль штатных и местных органов власти вышла за рамки представлений о них как об административно-территориальных единицах и пассивных исполнителей решений федерального госаппарата. В 80-е годы с приходом к власти Р. Рейгана началась консервативная компания против социальных программ. По утверждению консерваторов, государственные ресурсы вместо того, чтобы расходовать на неэффективные социальные программы, необходимо направить в частный сектор экономики через снижение налогов и создание стимулов для активизации экономической деятельности частных лиц и корпораций.


Л. БОЛИНГ


ЧАСТНЫЙ СЕКТОР: ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ПОЛИТИКА В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

В 60-70-е годы американские фирмы столкнулись с чрезвычайно сложными задачами, которые были поставлены перед ними в результате интенсивных изменений в структуре общественных потребностей и появления спроса на новые для них “человеческие проблемы”, разрешить которые традиционными методами с помощью инженеров, предпринимателей и менеджеров оказалось невозможным делом. Необходимо было переосмыслить роль человека в производстве. Оказалось, что управление производством посредством установления целей, развития конкуренции между работниками, гипертрофии культа личного успеха были экономически целесообразными при значительных капиталовложениях в человека, т.е. постоянно возрастающих затратах на обучение, социальное обеспечение и развитие способностей работников. Поэтому в современной экономике все большее распространение получает принцип, который поощряется многими передовыми корпорациями, - “прежде чем с человека спрашивать, ему многое нужно дать”.


Помимо государственных институтов в США существуют многочисленные частные институты, различные некоммерческие организации, которые осуществляют субсидирование и предоставляют различные виды социальных услуг, создают благоприятную среду для воспитания и развития человека, его личных способностей и профессиональных качеств. Важное место отводится религиозным организациям. Добровольные группы населения, которые создаются в пределах районов проживания, следят за качеством предоставляемых социальных услуг. Через них поддерживается постоянный контакт местного населения с управленческими структурами местных органов власти. Добровольные ассоциации предоставляют услуги особенно нуждающимся группам населения (молодежи, больным и престарелым) в сфере медицинского обслуживания, образования, переквалификации. Значительная роль в воспитании человека, его общекультурного уровня и формировании его личности отводится частным учебным заведениям, объектам культуры, сфере искусства, средствам массовой информации. Существуют различные благотворительные добровольческие союзы, предоставляющие безвозмездные субсидии на развитие и подготовку трудовых ресурсов, проведение научных исследований, развитие культуры и финансирование социальных программ. Особо следует отметить, что средства на развитие трудовых ресурсов, поступающие непосредственно от фирм, корпораций и отдельных предпринимателей идут на фактическое развитие и подготовку рабочей силы как элемента национальных производительных сил для будущих покупателей ее рабочего времени и творческих возможностей.


ЛИГА ГОРОДОВ ШТАТА КАЛИФОРНИЯ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОРОЖАН

На местном уровне, в условиях сокращения финансирования социальных программ и, следовательно, отсутствия возможностей для поддержания многих услуг на должном уровне, удовлетворяющем население, жители активно вовлекаются в решение многих местных проблем. Так, создаются советы горожан микрорайонов, которые оказывают всестороннюю помощь местным органам власти и государственным учреждениям в их повседневной работе, и, вместе с тем, осуществляют над ними контроль. Советы горожан действуют в тесном контакте с Советами городов и комиссиями по планированию развития территорий: обсуждаются текущие проблемы, готовятся рекомендации по решению вопросов, касающихся работы социальных служб, жилищного строительства, планирования территорий, отдыха, транспортного обслуживания населения. Значительное внимание уделяется вопросам составления местных бюджетов. В городах действуют городские консультативные советы и комиссии, которые представляют свои рекомендации по реализации программ развития на местах. Они составляют предложения по рациональному размещению субсидий, поступающих в местные бюджеты по программам городского развития, общего разделения доходов. В процессе работы городских консультативных советов решаются многие спорные вопросы по перераспределению средств и выбору приоритетных направлений финансирования. Оценивается эффективность выполнения социальных программ, финансируемых правительством. В городах действуют и союзы добровольцев, которые содействуют работе городских служб на индивидуальной основе, и специальные группы, которые оказывают давление на принятие, с их точки зрения, наиболее приемлемой социальной политики, проводимой на местах.



ДЖ. ГОЛАБ, Д. ХЕНТОН, С. ВОЛДХОРН


НОВЫЕ ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ: ВОЗМОЖНОСТИ МЕСТНЫХ ПРАВИТЕЛЬСТВ


В 80-е годы произошло относительное сокращение финансирования деятельности в социальной сфере в результате трудностей, возникших в связи с дефицитами местных бюджетов. Поэтому многие местные управленческие структуры занялись поисками новых подходов к решению этой проблемы. Так в системе регулирующих мер социального обеспечения на местном уровне стали шире использоваться такие инструменты, которые позволяют поддерживать на должном функциональном уровне здравоохранение, безопасность и благосостояние жителей. Местной администрацией широко применялось введение новых требований или принятие новых стандартов, воздействующих на механизм и качество предоставляемых социальных услуг. Эти меры, применяемые местными управленческими структурами, гибкие, многие из них носят временный характер и зависят от социально-экономической ситуации в каждой конкретной юрисдикции. Они могут включать принятие определенных строительных нормативов, издание приказов, запрещающих дискриминацию при сдаче жилья в аренду или при принятии на работу лиц старше определенного возраста, а также любые меры, ущемляющие права пожилых, инвалидов, молодежи. Что касается получивших широкое распространение дерегулирующих мер, то они могут включать отмену практики зонирования землепользования, отмену определенных запрещающих решений и составление стратегических планов по обеспечению жильем и социальными услугами особенно нуждающихся слоев населения. Одновременно практикующаяся организация добровольных групп, комитетов и комиссий из представителей бизнеса, занимающихся местными проблемами, позволяет несколько уменьшить объем работы, приходящийся на местные правительственные структуры.

Социальные услуги, предоставляемые на местном уровне, финансируются за счет налоговых поступлений в местные бюджеты. Поэтому изменение налоговых ставок может облегчить или усугубить финансирование социальных услуг, предназначенных для низкодоходных слоев населения. Все большее распространение получает практика использования изменения налоговых ставок для воздействия на уровень жизни нуждающихся путем расширения или сужения финансирования социальных программ. Однако сдерживающими моментами является выступление местного населения против повышения налогов и отсутствие законодательной базы, позволяющей вносить существенные изменения в налоговую политику на местном уровне.


Местное правительство может использовать свою власть для оказания давления на частный сектор, хотя права и полномочия могут быть ограничены положениями местного устава и законодательством штата.

Наблюдается усиление активности в сфере административного реформирования. Проведение реформ направлено на расширение прав местной администрации при более интенсивном использовании местных ресурсов.

Для стабилизации социально-экономического положения местных юрисдикций, которое должно проявляться в росте уровня занятости, доступности кредита и развитой системе социальных услуг, необходимо участие частного сектора. Сотрудничество местных правительств и частного сектора может развиваться в таких сферах, как подготовка рабочей силы; предоставление определенных видов услуг работающим; использование частных консультационных групп для оказания помощи местным правительствам в управлении; разработка политики занятости, ускоряющей решение проблем с предоставлением работы особенно нуждающимся в районах с высоким уровнем безработицы; организация частным сектором специфических видов услуг для жителей отдельных микрорайонов; использование средств корпораций на строительство дешевого жилья для малообеспеченных семей и другие.

Значительное внимание качеству предоставления социальных услуг на местном уровне уделяется добровольными организациями, которые могут состоять из нескольких человек, занятых улучшением общих условий проживания в своем микрорайоне, организацией специальных местных служб по уходу за детьми и престарелыми, налаживанием системы совместного использования индивидуальным транспортом и другими проблемами. Местные правительства поощряют функционирование подобных групп добровольцев, координируя их деятельность, предоставляя им займы, занимаясь их профессиональной подготовкой. Муниципалитеты делегируют им часть своих функций в области социальной помощи, а они выступают как механизм защиты интересов населения на местном уровне (квартала, дома, группы домов). Для того чтобы они могли начать осуществлять свою деятельность, муниципалитеты выплачивают им определенные денежные суммы. Деятельность этих групп позволяет экономить средства местных органов власти.


На местном уровне широко используется общественная пропаганда, которая ведется в защиту прав местного населения против увеличения налогового бремени, в поддержку прогрессивных реформ законодательной системы и реорганизации структуры управления, а также проведения референдума по многим спорным вопросам, касающимся положения молодежи, престарелых, медицинского обслуживания населения.

Однако в целом новые подходы в вопросах регулирования сферы социальных услуг не подменяют необходимость принятия дополнительных программ социального обеспечения. Использование более совершенного механизма регулирования в социальной сфере позволяет рациональнее распределять выделенные средства среди нуждающихся, влиять на изменение меры ответственности за ту или иную программу среди департаментов местных правительств. Манипулируя инициативой, изменяя организационную структуру и административную ответственность, местные правительства воздействуют на социальную политику в целом, постоянно модифицируя ее.


ГОРОДСКОЙ КОМИТЕТ УПРАВЛЯЮЩИХ

ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ

ЦИНЦИННАТИ: ПОЛИТИКА В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ


Сложность и многогранность условий проживания в городах диктует появление самых различных социальных услуг, в которых нуждается население. Предоставление этих услуг финансируется государством в виде предоставления блоковых субсидий.

В начале 80-х годов в Цинциннати был создан специальный комитет из представителей населения, в процессе работы которого было проанализировано состояние социальных служб и финансирование социальных услуг в городе, а также были разработаны основные положения политики в этой сфере. В рабочих документах комиссии указывалось, что социальная политика в целом направлена не на экономический рост города и его региона, а на перераспределение экономического пирога: от имущих - к малоимущим, от производительных работников - к тем, которые не трудятся. Подчеркивалась неэффективность ряда социальных программ и постоянное увеличение ассигнований на них, что создает условия для жизни за счет государства, не работая.


Результатом работы этой комиссии явился доклад, в котором были представлены рекомендации относительно социальных программ, разрабатываемых на местах. В докладе содержались основные принципы, приоритеты и критерии определения значимости того или иного вида услуг для данной юрисдикции и их финансирования. Говорилось о необходимости составления плана, представляющего собой стратегию действий для местных органов власти при подготовке социальных программ и этапов их осуществления, а также содержащего описание процедурных вопросов для улаживания конфликтных ситуаций. Устанавливался механизм финансирования и управления предоставлением услуг населению. Подчеркивалась необходимость увеличения ответственности местных органов власти за реализацию социальных программ, которые и должны определять, какие программы они хотят иметь у себя, кому должна предоставляться помощь и в каких размерах.

Основополагающим критерием при организации системы социальных служб считается необходимость обеспечения всеми видами услуг, в которых нуждается население данной юрисдикции. Для этого необходимо тесное сотрудничество государственных, частных и бесприбыльных организаций при разработке стратегии их развития и выборе источников их финансирования. Приоритетность финансирования должны получать те услуги, которые удовлетворяют основные потребности особенно нуждающихся в них (больных, инвалидов, детей, стариков), без которых невозможно улучшить условия проживания, повысить жизненный уровень населения, создать благоприятную среду для нормальной жизнедеятельности общества.

Все программы социального обеспечения, осуществляемые на местах, должны получить поддержку и одобрение со стороны тех категорий населения, для которых они предназначены. В то же время местным властям необходимо разработать целую систему мер для того, чтобы уменьшить число людей (получателей социальной помощи по программам социального обеспечения), которые трудоспособны, но по каким-либо причинам в данный момент находятся без средств к существованию и живут на пособия. Поэтому местным властям следует больше внимания уделять развитию и финансированию таких социальных услуг, как образование, подготовка и переподготовка рабочей силы.




следующая страница >>