shkolageo.ru   1 2 3

Миграционная и национальная политика федеральных властей

Учитывая общественные настроения, для федеральных властей было бы равносильно самоубийству провозглашение активной иммиграционной политики и действенному противодействию ксенофобиям. Столкнувшись с дилеммой выбора между позицией реформаторов (настаивающих на политике привлечения иммигрантов исходя из стратегических задач политического, социального и экономического развития России - сдерживания депопуляции, обеспечения трудовых ресурсов и других) и позицией консерваторов (исходящих из изоляционистской ориентации на русское/православное культурное ядро и настаивающих на жесткой миграционной политике), власти пошли нетривиальным путем. Их выбором стала централизация и ужесточение иммиграционной политики, сопровождавшаяся децентрализацией национальной (этнической) политики.

Продекларировав ответственность за иммиграционную политику, федеральный центр самоустранился из сферы этнической политики, возложив ответственность за плачевное состояние дел на региональные власти.

В последние годы произошло завершение централизации миграционной политики и децентрализации национальной политики.

Федеральные власти особое внимание уделяли выстраиванию жесткой вертикали, должной адекватно воспринимать и транслировать президентские установки Президента на миграционную политику. Во всех выступлениях Президента красной нитью проходит идея борьбы с незаконной миграцией, как ключевой проблемой миграционной политики. (Лишь год назад обозначился разворот курса миграционной политики, однако изменившаяся риторика не получила пока реального воплощения ни в законодательстве, ни в практике).

Трансформация миграционной политики в минувшие годы затронула все ее компоненты: законодательную базу, организационное, институциональное и финансовое обеспечение.

Застолбив курс на борьбу с незаконной миграцией Концепцией регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (2003), власти сочли возможным распустить Межведомственную группу В.Иванова, сыгравшую решающую роль в переориентации миграционной политики на борьбу с незаконной миграцией. Отпала нужда и в координационном органе с участием представителей законодательной власти, регионов, специалистов и правозащитников – в апреле ликвидирована Правительственная комиссия по миграционной политике. 2004 году предстояло стать годом точной настройки и корректировки инструментов миграционной политики в рамках определенного курса.


Законодательная база в 2004 г. подвергалась коррекциям, вводившим или ужесточавшим ответственность за нарушение действующего законодательства: в конце 2004 г. Уголовный кодекс РФ дополнен статьей 322.1 «Организация незаконной миграции», были ужесточены наказания за нарушения иммиграционных правил, за нарушение правил пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц без гражданства, правил привлечения и использования иностранных работников, незаконной трудовой деятельности в Российской Федерации (новая редакция статей 18.8-18.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Существенной реорганизации подверглась миграционная служба, отныне относящаяся к ведомствам, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации9. Президент определяет функции такого федерального органа исполнительной власти10. Отныне миграционная политика – политика Президента.

После формирования нового Правительства, Федеральная миграционная служба была преобразована, став федеральным органом исполнительной власти, подведомственным МВД России. Функции ФМС России были расширены в связи с передачей ей паспортно-визовой службы11. (Осмысление новых функций было не всегда адекватно: в одном из интервью бывший руководитель ФМС А.Черненко среди задач, стоящих перед ведомством, неожиданно называет "вооружение личного состава, проходящего службу в "горячих точках"12).

Были предприняты попытки активизации многостороннего и двухстороннего сотрудничества в рамках СНГ: в апреле 2004 г. ратифицирована Конвенция ООН и Протокол против незаконного ввоза мигрантов, в июне 2004 г., на Совете министров МВД государств СНГ, принято решение о создании программы в рамках СНГ по противодействию нелегальной миграции на 2005 – 2007 годы, в сентябре подписана Концепция сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции. Сотрудничество в борьбе с нелегальной миграцией декларируется в подписанном в январе Договоре с Казахстаном,     инициируются переговоры о заключении соглашения о реадмиссии с Азербайджаном.


Не только специалисты, но и работники ФМС считают - важнейшие задачи иммиграционной политики лежат в другой плоскости - увязке проблем миграции с задачами социально-экономического и демографического развития России, четкой проработке приоритетов и задач миграционной политики. Отсутствие стратегии миграционной политики, ее неадекватность демографическим и экономическим реалиям, отсутствие и ненадежность/недостоверность информации, необходимой для принятия управленческих решений – вот первоочередные задачи, требующие безотлагательного решения13..

Зависимость ФМС России от позиции Президента, несамостоятельность - как родовое свойство силового ведомства - откровенно проявились в истории с изменением режима регистрации пребывания. Рвение, с которым руководство ведомства поменяло позицию на 180 градусов, в одночасье став ярым сторонником либерализации регистрации пребывания после того, как Президент озвучил эту идею в отношении граждан Украины, заставляет задуматься о наличии позиции как таковой. (История с регистрацией пребывания граждан Украины в очередной раз продемонстрировала: миграционная политика является значимым внешнеполитическим ресурсом.. Введение (или угроза введения) визового режима, натурализация граждан непризнанных государств, инициация переговоров о реадмиссии, проведение съездов граждан других государств накануне выборов в этих странах, стали обыденными инструментами внешней политики России на постсоветском пространстве 14).

Ситуация, сложившаяся в связи с инициативой Президента, возмутила законодателей, справедливо усмотревших дискриминацию российских граждан. Постановлением Правительства в декабре 2004 г. внесены изменения в действующие Правила регистрации – россияне получили право не регистрировать пребывание в течение 90 суток. И это - наиболее значимое позитивное изменение в миграционной политике последних лет.

Не исключено, что конъюнктурное решение о либерализации режима пребывания граждан Украины в России стало отправной точкой разворота миграционной политики Российской Федерации: распространение аналогичного режима на российских граждан продемонстрировало замшелость и неэффективность норм, действенных в другое время и другом обществе. Мир не перевернулся – и в марте 2005 года Президент меняет тональность выступлений.


Если в сфере миграционной политики федеральные власти центральное внимание уделяли выстраиванию жесткой вертикали, должной адекватно воспринимать, транслировать и реализовывать президентские установки, совершенно иные процессы шли в сфере этнической (национальной) политики. Федеральная власть взяла курс на децентрализацию национальной политики, самоустранившись от ее разработки, реализации и сбрасывая ответственность на регионы.

Во-первых, после реорганизации Правительства, была ликвидирована должность министра без портфеля, занимаемая В.Ю.Зориным, курировавшим вопросы национальной политики. Несмотря на малочисленный аппарат, отсутствие финансовых возможностей, на В.Ю.Зорина была возложена важнейшая функция координации деятельности органов государственной власти в этой сфере. (В.Ю.Зорин возглавлял Правительственную комиссию по миграционной политике, Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Правительстве, Межведомственную комиссию по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничениями их права на выезд из Российской Федерации, фактически руководил Комиссией по вопросам религиозных объединений при Правительстве и др.; все они отныне упразднены).

Была сделана попытка свести все проблемы национальной политики к проблемам культуры: вопросы национальной политики были отнесены к компетенции Министерства культуры и массовых коммуникаций. Что было уже чересчур и в январе 2005 г. эти вопросы были изъяты из ведения Минкультуры и переданы в Министерство регионального развития. На последнее возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере «государственной национальной политики и межнациональных отношений в Российской Федерации, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации». Только после этого у Минрегиона России появились правовые основания вплотную заняться вопросами национальной политики – почти год потерян впустую. Во-вторых, потеря управляемости сопровождалась нарастанием проблем в области законодательного обеспечения национальной политики, достаточно слабо проработанном15. Полностью прекратилась работа по корректировке Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, принятой в 1996 г. и безнадежно устаревшей. Было существенно откорректировано действующее законодательство: в результате изменений и дополнений в законе «О национально-культурной автономии», внесенных в августе 2004 г., федеральные власти освободилось от обязательств по финансовой поддержке НКА. Активизировалась борьба за спорный и неоднозначный проект закона «О русском народе», а после того, как законопроект был отклонен в первом чтении, - за проект закона «Об основах государственной национальной политики Российской Федерации», столь же неоднозначный.


Серьезным изменениям подверглись механизмы реализации федеральной этнической политики: было решено завершить в 2004 году реализацию Федеральной программы толерантности, рассчитанной и на 2005 год, не выдерживалось финансирование федеральной программы "Культура России (2001 - 2005 годы)", в которой имеется раздел «Культурные основы федерализма, национальной и региональной политики».

Федеральные власти, отстранившись от проведения этнической политики, сбросили ответственность на региональные власти. В экстренных ситуациях реакция на события, способные спровоцировать дестабилизацию социально-политической обстановки была адекватна: превентивные выступления первых лиц государства после теракта в московском метрополитене (февраль 2004 года), взрывов самолетов (август 2004 года) и событий в Беслане (сентябрь 2004 года) с целью сдержать выплеск эмоций против чеченцев, выступление Президента в январе 2005 г., высказавшегося против антисемитизма и косвенно осудившего «Письмо 19» и «Письмо 500», корректный выход из ситуации, вызванной попыткой амнистии полковника Буданова.

Однако создается впечатление, что разворот национальной политики не был случайным: заняв позицию отстранения, власти смогли стать более активным трейдером на рынке «аккуратного национализма», по выражению Г.Павловского. Соблюдая приличия и декорум, впрочем - примечательно, что наиболее оперативно и резко среагировал на «Письмо 19» российский МИД.

Этим объясняются многие шаги федеральных органов: предоставление возможности националистической пропаганды, противоречащей действующему законодательству, на центральных государственных каналах (программы с участием А.Макашова, Д.Рогозина, В.Жириновского, А.Ткачева и др.), отсутствие адекватной реакции прокуратуры; несоразмерность сроков заключения, на которых настаивало обвинение по делам Заремы Мужахоевой с одной стороны, «делу Ульмана» и «делу Буданова» - с другой; позорные решения по судебным делам, явно подпадающим под действие 282 статьи УК (март 2006); инициатива Генпрокурора В.Ф.Устинова о «контрзахватах» родственников террористов и «упрощенном судопроизводстве» по делам о терроризме; потворство Минобразования конкурсу школьных сочинений, организованному НДПР и пропагандирующему шовинистические идеи; не эффективность правоприменения действующего законодательства, особенно по отношению к СМИ; официальная позиция преуменьшения распространенности экстремистских и ксенофобских сайтов в Рунете16.


Игра федерального центра на «патриотическом» поле («проект «Родина») не прошли незамеченным на местах: в большинстве прошедших в регионах в 2004-2005 гг. выборах в органы государственной власти и местного самоуправления активно использовались ксенофобские лозунги, представители властей пытались эксплуатировать настроения масс.


Национальная и миграционная политика региональных властей

В сфере миграционной политики федеральные власти выстроили вертикаль, дающую возможность пресечения всяких поползновений субъектов Федерации на самостоятельную миграционную политику. Это было достигнуто несколькими путями. Во-первых, федеральные власти инициировали расторжение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти субъектов Федерации – в некоторых из них оговаривалось разграничение компетенции Москвы и региона в области миграционной политики, а также межнациональных отношений.

Во-вторых, в рамках кампании по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным, большинство законов и подзаконных актов субъектов Федерации, регламентирующие права мигрантов, регистрацию проживания и пребывания, правовое положение иностранцев и использования иностранной рабочей силы приведены в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации. Свою роль сыграло и принятие федерального закона о правовом положении иностранных граждан, отменившего действие соответствующих региональных нормативных правовых актов.

Ушли в прошлое времена, когда российские регионы в своем миграционном нормотворчестве в массовом порядке нарушали Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство. Сегодня это – прерогатива немногих: пожалуй, только Краснодарский и Ставропольский края позволяют себе играть в «кошки-мышки» с федеральным центром, каждые два-три года принимая законы, противоречащие федеральному законодательству, затем постепенно их выхолащивая и принимая новые, опять же противоречащие законодательству, с последующей повторяющейся процедурой17.


В-третьих, в рамках кампании по изменению бюджетных взаимоотношений, нормативное правовое регулирование и обеспечение финансовыми ресурсами миграционной политики стали прерогативой федерального центра18.

Самым болезненным шагом для регионов стали меры, лишившие их доступа к финансам федерального бюджета. После того, как Федеральная миграционная программа прекратила свое существование, регионы лишились важнейшего источника финансового обеспечения региональных миграционных программ, в рамках которых решали проблемы напряженности между местным населением и мигрантами.19

Сегодня проводить самостоятельную миграционную политику могут себе позволить отдельные регионы: Москва, Пензенская, Челябинская, Читинская области, реализовывавшие свои миграционные программы в 2004 году. (Интересен опыт Свердловской области, где летом 2004 г. власти пошли на создание Миграционного центра, призванного помочь трудовым мигрантам из стран СНГ и российским работодателям найти друг друга, оказать содействие в оформлении всех необходимых документов, создать гастарбайтерам соответствующие бытовые условия).

Иная ситуация сложилась в сфере национальной политики. Расторжение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий не столь кардинально отразились на компетенции субъектов Федерации: защита прав национальных меньшинств, малочисленных этнических общностей отнесены Конституцией к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.20 За регионами закреплено право нормативного правового регулирования и финансирования национальной политики совместно с федеральным центром.21

Самоустранение федерального центра, отдавшего вопросы национальной политики на откуп регионам, рост ксенофобий и этнофобий, трансформация миграционной политики стали важными факторами, подталкивающими субъекты Федерации к активизации национальной политики. Однако важнейшим мотивом обращения региональных властей к вопросам национальной политики является их ответственность за положение на местах.


Основной задачей региональных властей является сохранение социально-политической стабильности. Но пути к этой стабильности чрезвычайно различаются. В регионах сформировались четыре модели политики к меньшинствам: политика отчужденности (власти таких регионов полагают, что сама постановка вопроса о проблемах национальных, этнических меньшинств, провоцирует межэтническую напряженность); политика конфронтации с отдельными меньшинствами; политика балансирования, компромисса между общественным мнением, настроенным против меньшинств и защитой их прав; политика конструктивного сотрудничества с этническими меньшинствами.

В субъектах Федерации накоплен большой позитивный опыт проведения национальной политики 22. Региональная национальная политика реализуется даже в тех субъектах, где избегают ее артикулировать: нет территории, власти которой не воспользовались и не поддержали национальный праздник или иную акцию, интерпретируя ее как прекрасный информационный повод заявить о себе.

Национальные праздники, фестивали и дни национальных культур, юбилеи, выступления национальных ансамблей, иные мероприятия в которых задействован административный ресурс и/или бюджетные средства впечатляют: в некоторых регионах создается впечатление сплошного чередования национальных празднеств23. Фольклорно-культурная компонента национальной политики и по сей день является основной в ряде регионов.

Однако в большинстве субъектов Федерации ширится осознание, что основа национальной политики не в ней: в регионах все больше внимания уделяют конкретным и крайне болезненным проблемам национального образования, поддержки языков меньшинств, поддержки национальных СМИ, организаций меньшинств, формированию установок толерантности.

Основным инструментом агрегации целей, задач, приоритетов и механизмов реализации этнорегиональной политики стали региональные программы национальной политики.

В регионах разрабатываются и реализуются два типа программ национальной политики: комплексные региональные программы, охватывающие все сферы национальной политики и специальные региональные программы, ориентированные на определенные сферы.


Наиболее эффективным инструментом реализации этнорегиональной политики стали комплексные целевые региональные программы национальной политики, охватывающие все сферы национальной политики, являются. Такие программы позволяют сконцентрировать финансовые средства из различных источников, облегчают координацию усилий различных ведомств исполнительной власти, органов государственной власти, местного самоуправления и НПО. В рамках названных программ легче наладить контроль и транспарентность расходования средств, оперативно вносить коррективы.

Позитивный опыт проведения национальной политики в регионах впечатляет: имеются прекрасные наработки нормативной базы политики, инструментального, институционального и финансового ее обеспечения, накоплен опыт обеспечения взаимодействия структур исполнительной власти, ее конструктивного сотрудничества с организациями “третьего сектора”. Примечательно, что кардинальные сдвиги в национальной политике на местах достигались, когда объединялись усилия энтузиастов во властных структурах и НПО.

Регионы интенсивно перенимают накопленный опыт: принимают концепции и программы национальной политики, укрепляют структуры исполнительной власти, создают консультативные советы по национальной политике с участием представителей меньшинств, межнациональные центры (Дома дружбы), разворачивают мониторинг межнациональных отношений и их освещения в СМИ, учреждают пост Уполномоченного по правам человека, оказывают поддержку национальным культурам, национальному образованию, СМИ на языках меньшинств.

Наиболее приметные успехи достигнуты в регионах, взявших курс на конструктивное сотрудничество с меньшинствами. Как правило, это экономически сильные регионы с устойчивыми либеральными традициями, развитым "третьим сектором". Огромное значение играет опыт проведения и преемственность национальной политики (в части отработки процедур согласования интересов и принятия решений, реализации программ, и финансирования). Регионы, начавшие этот процесс в начале 1990-х гг., и сегодня являются территориями с наиболее продвинутой политикой - Пермская, Коми, Самарская, Саратовская, Оренбургская и др.


Наименее проработана национальная политика в регионах, избравших политику отчужденности и полагающих, что сама постановка вопроса о национальных проблемах провоцирует межэтническую напряженность – Воронежская, Тульская, Иркутская, Нижегородская области, другие регионы Центральной России.

Абсолютно не впечатляет политика регионов, определяющих лицо федеральной национальной политики: Татарстана, Башкирии и Московской области, Москвы – в силу особенностей процедур принятия решения, закрытости бюджетов и непоследовательности. (Успехи Москвы – следствие значительных средств, выделяемых на эти цели, эффективность расходования которых весьма сомнительна).

Немаловажное значение приобретает решимость властей проводить конструктивную национальную политику, четко отслеживая ситуацию и пресекая грядущие вызовы, одновременно формируя соответствующее общественное мнение. Успехи Волгоградской области, Ставропольского края в последние годы особенно диссонируют с провалами политики в Воронежской, Тульской областях, еще несколько лет назад стоящих на сходных исходных позициях. (В Тульской области на поддержку областных фестивалей национальных культур предполагалось в 2004 году выделить 9 тысяч рублей (!), при том, что это единственное мероприятие в сфере национальной политики, в Воронежской не удалось обнаружить никаких ее следов). Наметились сдвиги в Петербурге: в 2004 г. городским бюджетом предусмотрены расходы на поддержку национально-культурных автономий, создан Консультативный совет по делам национально-культурных объединений при правительстве Санкт-Петербурга, в третьем чтении принят проект закона "О межнациональных отношениях в Санкт-Петербурге".

К сожалению, курс на конструктивную национальную политику в регионах не стал необратимым. Для многих субъектов в минувшем году была характерна непоследовательность политики: отказом от транспарентности принятия решений, размыванием функций и ликвидацией структур, ответственных за проведение национальной политики, отказом от прозрачности финансирования, снижением финансовой дисциплины и др. В той или иной мере эти тенденции были характерны для Адыгеи, Татарстана, Коми, Ставропольского края, Астраханской, Московской, Оренбургской, Нижегородской, Свердловской областей. В Коми, например, в конце 2003 г. республиканский Миннац объединен с Минкультуры, утратила силу Концепция национальной политики, ликвидирован Координационный совет по делам национальностей при Президенте РК.


В большинстве регионов сегодня знают, как встраивать этнорегиональную политику в социально-экономическую и политическую проблематику региона, как ее реализовывать. Возможно, главное сегодня – научиться ее тонкой настройке: насущной становится не только задача осмысления и обобщения накопленного опыта, но и осознания грядущих вызовов и угроз.

Сегодня угрозу социально-политической стабильности представляют не межнациональные конфликты, а нарастающая социально-политическая напряженность – прямое следствие распространения ксенофобий и усиливающейся дискриминации меньшинств. Проблема в том, что если громкие случаи насилия привлекают внимание общества, то ползучая дискриминация меньшинств, представляющая не меньшую угрозу социальной стабильности, незаслуженно игнорируется и СМИ, и российским социумом.

Дискриминации в первую очередь подвергаются самые бесправные представители этнических меньшинств: отсутствие гражданства, регистрации, плохое знание русского языка, недостаточная квалификация и пробелы в образовании делают неконкурентоспособными представителей меньшинств во всех сферах социально-экономической жизни принимающего общества.

Нетерпимость направлена исключительно на представителей мигрантских этнических групп. Основными сферами дискриминации меньшинств являются право на работу, найм жилья. По мнению экспертов, особо пристальное внимание к национальности претендента в последние годы демонстрируют силовые органы. Представители мигрантских меньшинств в силу дискриминации на рынке труда, а также, зачастую, из-за отсутствия необходимого образования и квалификации, легальных оснований для нахождения на данной территории, выталкиваются в частный бизнес, где этническая дискриминация менее распространена.

Не менее серьезна ситуация на рынке жилья: налицо устойчивые предубеждения против сдачи жилья представителям кавказских, среднеазиатских меньшинств, цыганам. Практически во всех регионах России можно встретить в частных объявлениях о сдаче жилья формулировки: "только для русских", "только для русской семьи", реже – "лицам кавказской национальности не беспокоиться". Учитывая сложившуюся ситуацию на рынке жилья, лица, ищущие жилье, зачастую сами указывают свою национальность.


В субъектах Федерации, где межнациональные отношения накалены, жесткая риторика по отношению к мигрантам – беспроигрышная позиция региональных властей, озабоченных своим рейтингом. При этом популизм, опирающийся на общественное мнение, зараженное этнофобиями, странным образом сочетается с прагматизмом: повсеместно региональные власти налаживают тесные контакты с мигрантами и этническими общинами. Миграционная и национальная политика, как она формулируется региональными лидерами в проблемных регионах, имеет мало общего с тем, как она проводится. Даже в Краснодарском крае, например, где акцентирование государственной миграционной политики на "борьбу с незаконной миграцией" дало мощный импульс мигрантофобиям, принимающим этническую окраску. (Чего стоит заявление А.Ткачева: "Определять законный мигрант, или незаконный можно по фамилии, точнее, по ее окончанию. Фамилии, оканчивающиеся на "ян", "дзе", "швили" и "оглы" - незаконные, так же, как и их носители»24). Даже здесь что-то делается, а на фоне иных регионов – и немало: образованы 160 НКА и НКЦ, три центра национальных культур, 57 национальных образовательных учреждений.

В Москве, напротив, власти разделяют миграционную и этническую политику: аппелируя к общественному мнению, проводят жесткую миграционную политику, однако в сфере этнической политики выдерживается корректная, взвешенная линия.


Резонансные события: реакция общества и властей на эскалацию насилия

Убийств на почве национальной ненависти в 2005 году стало больше почти в два с половиной раза по сравнению с предшествующим годом.

Насилие сегодня распространяется не только на представителей меньшинств, но и представителей властных структур, экспертов.

По наиболее громким делам, вызвавшим общественный резонанс, реакция властей была вполне адекватна: осуждение, взятие дела под контроль Генпрокуратуры и руководства МВД России, интенсивный поиск исполнителей. Однако на региональном уровне происходят странные вещи.


Улавливая «веяния», руководители УВД субъектов федерации, во-первых, подвергают сомнению организованность скинхедов (в январе 2005 г. начальник московского УВД Владимир Пронин заявил, что в Москве "скинхедов нет. Я их никогда не признавал и не признаю - есть шпана московская и подмосковная, которая нападает на людей других национальностей").

Во-вторых, типична ситуация, когда с ходу отвергается версия преступления на национальной почве, преступления квалифицируются как хулиганство. Так было и с убийством таджикской девочки в Питере: прокурор Санкт-Петербурга Сергей Зайцев сообщил тогда, что "пока это преступление не квалифицируется как совершенное на почве национальной розни. Это обычное дело незанятости молодежи, подогретой спиртными напитками".

В-третьих, обвинения предъявляются ограниченному кругу лиц: на первых порах в убийстве таджикской девочки обвинялся лишь один из семерых задержанных, позднее всем им было предъявлено обвинение по статьям 105 и 213 Уголовного кодекса ("Убийство" и "Xулиганство, совершенное группой лиц").

Наконец, обвинение пострадавших в провоцировании насилия: осенью 2004 г., начальник ГУВД Санкт-Петербурга заявил, что иностранцы сами виноваты в жестокости нападавших, поскольку пытаются оказывать сопротивление.


Этническая и миграционная политика: роль институтов гражданского общества

В настоящее время ни этническая, ни миграционная политика не отвечают долгосрочным целям и задачам развития России. Задачи институтов гражданского общества в их трансформации в нужном направлении осложняются как внешними факторами (снижение интереса спонсоров к проблемам миграции, сокращение источников и масштабов финансирования, неясные перспективы местного самоуправления в свете административной и бюджетной реформы), так и внутренними – недостаточной компетенцией отдельных НПО, неготовностью ряда из них к конструктивному и публичному сотрудничеству с властями, поляризацией «третьего сектора» - сегодня резко активизировалась деятельность национал-патриотических НПО, антимигрантских организаций, подобных ДПНИ - Движению против нелегальной иммиграции.


Тревожит, что на фоне все большего переплетения проблем миграционной и национальной политики расширяется незримый водораздел между НПО, специализирующимися на проблемах мигрантов, и организациями, миссия которых - в защите прав меньшинств.

Деятельность этих организаций «третьего сектора» имеет свою специфику: НПО, занимающиеся проблемами мигрантов, сформировались в период озабоченности Запада возможным наплывом иммигрантов из стран СНГ и существуют в значительной мере за счет западных грантов. Что позволяет им сохранять относительную независимость от властей. «Мигрантские» НПО хорошо связаны и по горизонтали, на уровне регионов, и по вертикали, но слабо сотрудничают с региональными властями.

Традиционно ориентированные на оказание практической помощи вынужденным мигрантам (в первую очередь, юридической и психологической), «мигрантские» НПО оказались не готовы к изменившейся миграционной ситуации: стремительному сокращению потоков репатриантов и вынужденных мигрантов, всплеску трудовых миграций.

Принципиально в иных условиях функционируют «национальные» НПО: национально-культурные автономии (НКА)25, национально-культурные центры (НКЦ) и другие. На всех уровнях «национальные» НПО стремятся тесно сотрудничать с властями, лоббируя, в первую очередь, интересы конкретной этнической группы. Организация по этническому признаку является и их наиболее уязвимым звеном, затрудняя согласование общих интересов, формирование общих подходов к национальной политике на региональном и федеральном уровне.

Серьезной проблемой является и обостренная конкуренция за представительство, власть и ресурсы: во всех регионах сколько-нибудь значительная этническая община представлена несколькими соперничающими организациями; стремление быть ближе к властям, к местным административным и финансовым ресурсам, оборачивается чрезмерной от них зависимостью. Плохой менеджмент, недостаточные и непрозрачные финансовые потоки – еще один бич многих НПО, среди которых много достаточно странных организаций26.


<< предыдущая страница   следующая страница >>